La carta della legge o la legge di carta

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Fondo di Solidarietà a tutela del coniuge in stato di bisogno

A cura dell’Avv. Domenico Monteleone, patrocinante in Cassazione

I Commi 414, 415 e 416 dell’ultima legge di stabilità – approvata definitivamente il 22 dicembre 2015 – hanno istituito il Fondo di Solidarietà a tutela del coniuge in stato di bisogno. Ecco esattamente i tre commi relativi a questo fondo di solidarietà:

–         414. È istituito, in via sperimentale, nello stato di previsione del Ministero della giustizia, con una dotazione di 250.000 euro per l’anno 2016 e di 500.000 euro per l’anno 2017, il Fondo di solidarietà a tutela del coniuge in stato di bisogno.

–         415. A valere sulle risorse del Fondo di cui al comma 414, il coniuge in stato di bisogno che non è in grado di provvedere al mantenimento proprio e dei figli minori, oltre che dei figli maggiorenni portatori di handicap grave, conviventi, qualora non abbia ricevuto l’assegno determinato ai sensi dell’articolo 156 del codice civile per inadempienza del coniuge che vi era tenuto, può rivolgere istanza da depositare nella cancelleria del tribunale del luogo ove ha residenza, per l’anticipazione di una somma non superiore all’importo dell’assegno medesimo. Il presidente del tribunale o un giudice da lui delegato, ritenuti sussistenti i presupposti di cui al periodo precedente, assumendo, ove occorra, informazioni, nei trenta giorni successivi al deposito dell’istanza, valuta l’ammissibilità dell’istanza medesima e la trasmette al Ministero della giustizia ai fini della corresponsione della somma di cui al periodo precedente. Il Ministero della giustizia si rivale sul coniuge inadempiente per il recupero delle risorse erogate. Quando il presidente del tribunale o il giudice da lui delegato non ritiene sussistenti i presupposti per la trasmissione dell’istanza al Ministero della giustizia, provvede al rigetto della stessa con decreto non impugnabile. Il procedimento introdotto con la presentazione dell’istanza di cui al primo periodo non e’ soggetto al pagamento del contributo unificato.

–         416. Con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono adottate, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, le disposizioni necessarie per l’attuazione dei commi 414 e 415, con particolare riguardo all’individuazione dei tribunali presso i quali avviare la sperimentazione, alle modalità per la corresponsione delle somme e per la riassegnazione al Fondo di cui al comma 414 delle somme recuperate ai sensi del terzo periodo del comma 415. 

Di primo acchito sembrerebbe un’ottima idea poiché parrebbe una legge che mira a tutelare il coniuge debole – ed i figli – nei tanti, troppi casi in cui l’altro coniuge, quello tenuto al mantenimento, non vi provveda. Un salvagente nel mare della quotidiana povertà.

La notizia è stata anche “sparata” su tante testate nazionali ed ha ingenerato nei soggetti potenzialmente beneficiari grandi aspettative. Sarebbe bello se tali aspettative fossero confermate ma la lettera della legge lascia aperti tanti, troppi, interrogativi che cercheremo di sviluppare qui di seguito.

SPERIMENTAZIONE 

La prima cosa che salta all’occhio è che il fondo è stato istituito “in via sperimentale”. In via sperimentale? Perchè – verrebbe da domandarsi – una legge, una normativa, può anche essere sperimentale? Pare intuitivo che si sperimenta un farmaco, un macchinario, un meccanismo, non si sperimenta una legge dopo la sua approvazione e promulgazione.

La sperimentazione dovrebbe essere qualcosa che rimane come presupposto della legge che – si ripete – dovrebbe nascere con i criteri di applicazione già definiti e con tutto il meccanismo coattivo, anche sanzionatorio, già ben delineato e organizzato. Una legge sperimentale sembrerebbe essere una contraddizione in termini, ma tant’è. È evidente che siamo davanti ad una nuova “frontiera” del diritto e che una tale categoria è new age, di nuova creazione, poiché la legge dovrebbe recepire le istanze sociali e tradurle con meccanismi idonei, efficaci e validi, e giammai con procedimenti sperimentali. Come mai non si è usata la sperimentazione allorquando si sono emanati i decreti cosiddetti salva banche? Come mai non si è usata la sperimentazione allorquando si è istituito quel mostro denominato Equitalia? Come mai non si usata la sperimentazione allorquando si sono tagliate le prestazioni specialistiche basilari? Non vale la pena neanche di dare risposta a questi interrogativi, tanto essa è evidente.

COPERTURA ECONOMICA

Nel primo dei tre commi si legge che il fondo ha una “dotazione di 250.000 euro per l’anno 2016 e di 500.000 euro per l’anno 2017”. Intanto, si dovrebbe parlare di copertura economica – secondo quanto espresso in Costituzione – e non di dotazione ma (a parte questo appunto lessicale) la cosa più sconvolgente è la cifra che viene destinata a questo fondo. Duecentocinquantamila euro, solo duecentocinquantamila euro per tutto l’anno 2016 e, soprattutto, per tutta l’Italia!

Facendo un po’ di conti, se un ipotetico assegno di mantenimento – su cui fare i calcoli – fosse pari a 500 euro e, dunque, fosse pari a 6000 euro l’anno, avremmo un totale di appena 40 persone potenzialmente beneficiarie di questo Fondo. Quaranta persone in tutta Italia!

Come se, insomma, si pretendesse di far fare merenda ad una intera scolaresca con un pacchetto di brioscine. Questo aspetto numerico, dà il senso esatto della portata (si fa per dire) di questa norma che, in realtà, sembra un eufemismo definire come tale.

PROVA

Secondo questa legge, il coniuge che volesse accedere a questo beneficio, dovrebbe dimostrare che “non è in grado di provvedere al mantenimento proprio e dei figli minori, oltre che dei figli maggiorenni portatori di handicap grave, conviventi, qualora non abbia ricevuto l’assegno determinato ai sensi dell’articolo 156 del codice civile per inadempienza del coniuge che vi era tenuto”. Insomma, al coniuge che volesse accedere a questo fondo non sarebbe sufficiente dimostrare di non aver ricevuto l’assegno di mantenimento poiché, in effetti, dovrebbe dimostrare un quid in più ovvero dovrebbe dimostrare di non essere in grado di provvedere in proprio. Una doppia prova, in pratica; e la cosa lascia sconcertati poiché – se un coniuge ha diritto al mantenimento – appare de plano, appare di tutta evidenza, che lo stesso abbia già dimostrato di non potersi mantenere in proprio.

Alla fin fine siamo davanti ad un inopinato bis in idem, ovvero un caso in cui si chiede due volte la stessa cosa ed il divieto di bis in idem – per ovvi motivi di ragionevolezza e di economicità – è uno di quei principi cardine su cui si basa il nostro ordinamento. Su cui si basava, verrebbe da dire.

PROCEDIMENTO 

Abbastanza incomprensibile appare anche la strada indicata dal legislatore per l’accesso a tale fondo. In effetti, troviamo che il soggetto che intende accedervi deve rivolgersi al tribunale che poi “gira” la pratica al ministero di grazia e giustizia.

Insomma – e lasciando da parte tutte le altre osservazioni di cui sopra – una persona che si presuppone indigente si vede costretta a qualche incombenza soverchia ed il tutto quando sarebbe stato più ragionevole una unica sede dove inoltrare e vedere decisa la pratica. Non si capisce la necessità di trovare due interlocutori pubblici – i cui tempi non appaiono celeri – in una situazione che dovrebbe essere di emergenza e come tale connotata da urgenza ed indifferibilità. Sembra, insomma, di trovare – nella inutile farraginosità di questa normativa – una ulteriore non auspicabile criticità.

GENERALITÀ

Una legge – soprattutto se mira a risolvere situazioni di emergenza e di indigenza – dovrebbe essere connotata dal requisito della universalità. Invece, troviamo scritto che sarà compito di una norma successiva stabilire in quali tribunali essa dovrà trovare la prima applicazione.

In sostanza, la legge dice che saranno individuati alcuni tribunali nei quali attivare il fondo. In questo modo, il diritto rimane circoscritto solo e soltanto a quei soggetti che hanno residenza in quei tribunali la cui individuazione viene rimessa – dalla stessa legge – ad una norma successiva. Come dire: vi diciamo che c’è un fondo – un fondo minimo vista l’entità della copertura economica – ma poi vi diremo chi e dove può accedervi. Insomma, figli e figliastri.

ATTUAZIONE

Quanto già detto lascia molto sconcertati ma, pur tuttavia, ciò non è tutto. La cosa più incresciosa di tutta questa vicenda è che la norma attuativa avrebbe dovuto essere emanata – secondo quanto si legge nei terzo dei tre commi – entro trenta giorni, ovvero entro trenta giorni a far data dal 22 dicembre 2015. Orbene, non si ha notizia di norme di attuazione e/o esplicative e/o specificative che siano finalizzate a rendere attuale e concreta la lettera di questa legge. Insomma, niente di niente. Mentre i soggetti che sono stati illusi – e vi assicuro che gli studi legali sono stati letteralmente presi d’assalto dalle telefonate delle persone interessate – continuano a trovarsi in una situazione di emergenza. E non è bello illudere chi si trova in emergenza.

CIRCOLARITÀ DEL FONDO

La legge prevede la cosiddetta circolarità del fondo, ovvero lo stesso sarebbe continuamente coperto – dal punto di vista economico – dal recupero che lo Stato dovrebbe effettuare nei confronti del coniuge inadempiente. Insomma, lo Stato paga al coniuge debole e poi chiede ed ottiene dal coniuge inadempiente. A pensarci bene, a noi sembra molto difficile l’attuazione e realizzazione di questo circolo che – nelle pretese del Governo – dovrebbe essere virtuoso. In pratica, a noi sembra che il recupero sia una specie di mission impossible e ciò poiché – una volta versate – sarà molto difficile per lo Stato procedere ad un recupero delle somme verso chi, magari, ha nascosto i propri beni e/o non ne ha molti potenzialmente aggredibili.

Quella del recupero sembra, insomma, una chimera abbastanza improbabile da vedere realizzata. E non aggiungiamo altro.

Tutto quanto detto, fa trasparire con lapalissiana evidenza ciò che è oramai sotto gli occhi di tutti: molte leggi vengono emanate senza una effettiva strutturazione e senza che le stesse siano veramente ed effettivamente calate nella realtà, nella cruda realtà.

Secondo noi non basta annunciare un qualcosa e vederlo “sparare” sui giornali perchè lo stesso diventi vero e reale. Non basta. Tale modalità si manifesta addirittura dannosa perchè ingenera false speranze e fantasiose aspettative che, così, sono inesorabilmente destinate ad essere tradite.

A noi pare che il problema vero, forse, sia quello che viviamo nell’epoca degli annunci e delle battaglie dialettiche, quelle che fanno chic, quelle che consentono di vincere la guerra della popolarità, dell’audience. Battaglie che però sono vuote, vuote come la sensazione che ti resta addosso immediatamente dopo aver capito che le leggi possono essere sorprendentemente inutili, fuori dalla realtà, senza alcuna possibilità di concretizzazione. Vuote, appunto.