Conoscere la Governance economica europea

Le norme UE sono state riformate e sono stati introdotti nuovi sistemi di sorveglianza delle politiche economiche e di bilancio. Le nuove disposizioni sono state integrate nel “semestre europeo”. Ricordiamo che il semestre è iniziato ora, nel mese di novembre, e che il prossimo sarà a guida italiana

Un nuovo sistema integrato con norme più chiare e un migliore coordinamento delle politiche nazionali, con la verifica regolare e l’immediata sanzione di chi non rispetta le regole sovranazionali. Gli Stati membri dell’Unione dovranno rispettare i propri impegni di forma e di bilancio per rendere solida l’Unione economica e monetaria.

Prima della crisi la programmazione di bilancio ed economica nell’Unione Europea avveniva mediante processi diversi: non esisteva una visione globale degli sforzi compiuti a livello nazionale, e gli Stati membri non avevano la possibilità di discutere una strategia collettiva per l’economia europea. Nel 2010 venne introdotto il semestre europeo, che assicura che gli Stati membri (e dunque anche l’Italia) discutano i loro programmi economici e di bilancio con i partner dell’UE in momenti specifici dell’anno. Ciò consente loro di fare osservazioni sui programmi degli altri e permette alla Commissione di offrire un orientamento politico in tempo utile prima che vengano adottate decisioni a livello nazionale. Questo avviene – lo ripetiamo – dal 2010 e ci teniamo a sottolinearlo per evitare di farci megafono di populismi politici che attaccano l’Europa per nascondere le proprie responsabilità: ogni Stato infatti discute e stabilisce la propria politica economica interna in pieno accordo con gli altri Paesi membri dell’Unione Europea. L’Italia – che ne è uno dei principali e più rappresentativi membri – non ha subito imposizioni particolari da una fantomatica ed esterna “Europa” come si sente dichiarare ormai troppo spesso da alcuni politici.
Non intendiamo avallare tali populismi con il nostro giornale e pertanto chiariamo alle nostre lettrici e ai nostri lettori il funzionamento della politica economica europea, per far loro comprendere la differenza tra un’informazione libera e una “allineata”.

La Commissione Europea ha il compito anche di verificare se gli Stati membri stiano lavorando per la realizzazione degli obiettivi in materia di occupazione, istruzione, innovazione, clima e riduzione della povertà fissati da Europa 2020, la strategia di crescita a lungo termine dell’UE. Una strategia che si occupa non solo di economia ma di bisogni sociali per un’Europa che abbia priorità etiche, di sviluppo reale, culturale e sostenibile dal punto di vista ambientale. Una strategia di crescita non solo economica ma – diciamolo pure – morale.

Per quanto riguarda l’economia, il ciclo inizia ogni anno, a novembre, con l’analisi annuale della crescita della Commissione (priorità economiche generali per l’UE), che fornisce agli Stati membri orientamenti politici per l’anno successivo. Alleghiamo all’articolo uno schema illustrativo delle priorità e delle scadenze di questo semestre.

Le raccomandazioni specifiche per Paese pubblicate in primavera offrono agli Stati membri una consulenza specifica sulle riforme strutturali di più vasta portata, il cui completamento richiede spesso più di un anno.
Il monitoraggio dei bilanci nella zona euro si intensifica verso la fine dell’anno, quando gli Stati membri presentano i loro documenti programmatici di bilancio che vengono valutati dalla Commissione e discussi dai ministri delle Finanze della zona euro. La Commissione esamina anche l’orientamento di bilancio per la zona euro considerata nel suo insieme.
La Commissione verifica l’attuazione delle priorità e delle riforme più volte all’anno, concentrandosi sulla zona euro e sugli Stati membri con problemi finanziari o di bilancio.

Nel mese di novembre
L’analisi annuale della crescita definisce le priorità economiche generali dell’UE per l’anno successivo. La relazione sul meccanismo di allerta analizza la situazione degli Stati membri per individuare eventuali squilibri economici. La Commissione pubblica i suoi pareri sui documenti programmatici di bilancio (per tutti i paesi della zona euro) e sui programmi di partenariato economico (per i paesi della zona euro con disavanzi di bilancio eccessivi). I documenti programmatici di bilancio vengono discussi anche dai ministri delle Finanze della zona euro.

Nel mese di dicembre
Gli Stati membri della zona euro adottano i bilanci annuali definitivi, tenendo conto della consulenza della Commissione e dei pareri dei ministri delle Finanze.

Nei mesi di febbraio e marzo
Il Parlamento europeo e i ministri dell’UE competenti in materia di occupazione, economia, finanze e competitività, riuniti in sede di Consiglio, discutono dell’analisi annuale della crescita. La Commissione pubblica le sue previsioni economiche invernali. Il Consiglio europeo adotta le priorità economiche dell’UE sulla base dell’analisi annuale della crescita. Nello stesso periodo vengono pubblicati gli esami approfonditi della Commissione relativi agli Stati membri con potenziali squilibri (individuati nella relazione sul meccanismo di allerta).

Nel mese di aprile
Gli Stati membri presentano i programmi di stabilità o di convergenza (piani di bilancio a medio termine) e i programmi nazionali di riforma (piani economici), che devono essere in linea con tutte le precedenti raccomandazioni dell’UE. Il termine di presentazione è il 15 aprile per i paesi della zona euro e la fine di aprile per l’UE. Eurostat pubblica i dati verificati relativi al debito e al disavanzo dell’anno precedente, indispensabili per appurare se gli Stati membri stiano raggiungendo i loro obiettivi di bilancio.

Nel mese di maggio
La Commissione propone raccomandazioni specifiche per paese e una consulenza politica ad hoc per gli Stati membri in base alle priorità individuate nell’analisi annuale della crescita e alle informazioni ricavate dai piani ricevuti in aprile. A maggio la Commissione pubblica anche le sue previsioni economiche di primavera.

Nei mesi di giugno e luglio
Il Consiglio europeo approva le raccomandazioni specifiche per paese e i ministri dell’UE ne discutono in sede di Consiglio. I ministri delle Finanze dell’UE adottano le raccomandazioni a luglio.

Nel mese di ottobre
Gli Stati membri della zona euro presentano alla Commissione i documenti programmatici di bilancio per l’anno successivo (entro il 15 ottobre). Se un documento programmatico non è in linea con gli obiettivi a medio termine dello Stato membro la Commissione può chiedere che venga riformulato.

Il bilancio responsabile

Il patto di stabilità e crescita è stato concluso contestualmente alla creazione della moneta unica, per garantire finanze pubbliche sane. Tuttavia, il modo in cui è stato attuato prima della crisi non ha impedito l’insorgere di gravi squilibri di bilancio in alcuni Stati membri.
Il patto è stato riformato mediante il “six pack” (entrato in vigore nel dicembre 2011) e il “two pack” (entrato in vigore nel maggio 2013) e rafforzato dal trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance (entrato in vigore nel gennaio 2013 nei 25 paesi firmatari).
Ecco le nuove regole:

• Limiti al disavanzo e al debito nominali: i limiti del 3% del PIL per il disavanzo e del 60% del PIL per il debito, fissati nel patto di stabilità e crescita e sanciti dal trattato, restano validi.

• Una maggiore attenzione al debito: le nuove norme rendono operativo il limite del 60% del PIL applicato al debito. Questo significa che la procedura per i disavanzi eccessivi viene avviata nei confronti degli Stati membri con un debito superiore al 60% del PIL che non viene ridotto in misura sufficiente (nel senso che la differenza non diminuisce almeno del 5% all’anno in media nell’arco di tre anni).

• Un nuovo parametro di riferimento per la spesa: ai sensi delle nuove norme, la spesa pubblica non può aumentare più velocemente della crescita potenziale del PIL a medio termine, a meno che non sia coperta da entrate adeguate.

• L’importanza della posizione di bilancio sottostante: il patto di stabilità e crescita è maggiormente incentrato sul miglioramento delle finanze pubbliche in termini strutturali (tenendo conto degli effetti sul disavanzo di una recessione economica o di misure una tantum). Gli Stati membri fissano i propri obiettivi di bilancio a medio termine, aggiornati almeno ogni tre anni, allo scopo di migliorare il saldo strutturale dello 0,5% del PIL all’anno. Questo garantisce un margine di sicurezza contro il superamento del limite del 3% per il disavanzo nominale; gli Stati membri, in particolare quelli con un debito superiore al 60% del PIL, vengono esortati a fare di più quando la congiuntura economica è favorevole e meno quando la congiuntura è sfavorevole.

• Un patto di bilancio per 25 Stati membri: ai sensi del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance economica, a partire da gennaio 2014 gli obiettivi di bilancio a medio termine devono essere sanciti nel diritto nazionale e deve essere previsto il limite dello 0,5% del PIL per i disavanzi strutturali (che può salire all’1% se il rapporto debito/PIL è nettamente inferiore al 60%). Sono disposizioni previste dal cosiddetto Patto di bilancio. Il trattato dispone anche che in caso di superamento del limite del disavanzo strutturale (o di deviazione dal percorso di avvicinamento ad esso) scatti automaticamente un meccanismo di correzione, che impone agli Stati membri di prevedere nel diritto nazionale le modalità e i tempi per porre rimedio alla violazione nei bilanci futuri.

• Flessibilità nel corso di una crisi: ponendo l’accento sulla posizione di bilancio sottostante a medio termine, il patto di stabilità e crescita può essere flessibile nel corso di una crisi. Se la crescita si deteriora inaspettatamente, agli Stati membri con un disavanzo di bilancio superiore al 3% del PIL può essere concesso più tempo per correggerlo, purché essi abbiano adottato le azioni strutturali necessarie. Questo si è verificato nel 2012 per Spagna, Portogallo e Grecia e nel 2013 per Francia, Paesi Bassi, Polonia e Slovenia.

Affinché le regole vengano applicate meglio e rispettate, l’Unione Europea (e quindi tutti gli Stati membri di cui è composta, a partire dall’Italia) ha deciso di attuare questi provvedimenti:

• Migliore prevenzione: gli Stati membri sono giudicati sulla base del rispetto dei loro obiettivi a medio termine. I progressi sono valutati nell’aprile di ogni anno, quando gli Stati membri presentano i loro programmi di stabilità/convergenza (piani di bilancio triennali, i primi per i paesi della zona euro e i secondi per l’UE). Questi documenti sono pubblicati ed esaminati dalla Commissione e dal Consiglio al massimo entro tre mesi. Il Consiglio può adottare un parere o invitare gli Stati membri a modificare i piani.

• Allarme precoce: in caso di “deviazione significativa” dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di avvicinamento ad esso, la Commissione rivolge un avvertimento allo Stato membro, che deve essere approvato dal Consiglio e che può essere reso pubblico. La situazione è poi monitorata nel corso di tutto l’anno e, se non corretta, la Commissione può proporre un deposito fruttifero pari allo 0,2% del PIL (solo per i paesi della zona euro), misura che deve essere approvata dal Consiglio. La somma può essere restituita allo Stato membro in caso di correzione della deviazione.

• Procedura per i disavanzi eccessivi: contro gli Stati membri che non rispettano il criterio del disavanzo o quello del debito viene avviata la procedura per i disavanzi eccessivi, in virtù della quale vengono assoggettati a controlli supplementari (di norma ogni tre o sei mesi) e viene loro imposto un termine per la correzione del disavanzo. La Commissione verifica la conformità durante tutto l’anno, basandosi sulle previsioni economiche periodiche e sui dati Eurostat relativi al debito e al disavanzo.

• Sanzioni più rapide: le sanzioni contro gli Stati membri della zona euro soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi possono essere applicate prima e possono essere aumentate gradualmente. La mancata riduzione del disavanzo può comportare un’ammenda pari allo 0,2% del PIL. Le ammende possono arrivare ad un massimo dello 0,5% in caso di frode statistica accertata e le sanzioni possono includere la sospensione dei finanziamenti del fondo di coesione (anche per i paesi non appartenenti alla zona euro). Parallelamente, i 25 Stati membri che hanno firmato il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance possono essere condannati a pagare un’ammenda pari allo 0,1% del PIL qualora non abbiano integrato adeguatamente il patto di bilancio nell’ordinamento nazionale.

• Nuovo sistema di voto: le decisioni sulla maggior parte delle sanzioni nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi sono prese mediante voto a maggioranza qualificata inversa: le ammende si ritengono approvate dal Consiglio a meno che la maggioranza qualificata degli Stati membri non capovolga la decisione. Ciò non era possibile prima dell’entrata in vigore del “six pack”. Inoltre, i 25 Stati membri che hanno firmato il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance hanno convenuto di utilizzare il meccanismo del voto a maggioranza qualificata inversa anche in una fase più precoce della procedura, ad esempio, quando si tratta di decidere se avviare la procedura per i disavanzi eccessivi nei confronti di uno Stato membro.

Sorveglianza della zona Euro

La crisi ha dimostrato che le difficoltà in uno Stato membro della zona euro possono avere importanti effetti di contagio sui Paesi confinanti. Pertanto, occorre una maggiore sorveglianza per contenere i problemi prima che diventino sistemici.
Il “two pack”, che è entrato in vigore il 30 maggio 2013, ha introdotto un nuovo ciclo di monitoraggio per la zona euro con la presentazione, ad ottobre, dei documenti programmatici di bilancio degli Stati membri (ad eccezione di quelli oggetto di programmi di aggiustamento macroeconomico) su cui la Commissione esprime un parere.
Questo consente un monitoraggio più approfondito dei paesi della zona euro con un disavanzo eccessivo e una sorveglianza più rigorosa di quelli con difficoltà più gravi. Vediamo come:

• Gli Stati membri oggetto di una procedura per disavanzo eccessivo devono riferire periodicamente sul modo in cui stanno correggendo il disavanzo. Ora la Commissione può chiedere ulteriori informazioni o raccomandare l’adozione di ulteriori misure ai paesi che rischiano di non raggiungere in tempo i loro obiettivi in termini di disavanzo. Gli Stati membri della zona euro con un disavanzo eccessivo devono presentare anche programmi di partenariato economico contenenti piani dettagliati di riforme di bilancio e strutturali (riguardanti, ad esempio, le pensioni, l’imposizione fiscale o la sanità pubblica) atti a correggere il disavanzo in modo duraturo.

• Gli Stati membri che hanno difficoltà finanziarie e quelli beneficiari di un programma di assistenza a titolo precauzionale finanziato mediante il meccanismo europeo di stabilità sono soggetti a “sorveglianza rafforzata”, il che significa che sono oggetto di missioni di verifica periodiche da parte della Commissione e devono fornire informazioni aggiuntive sul loro settore finanziario.

• Programmi di assistenza finanziaria: Gli Stati membri le cui difficoltà potrebbero avere “effetti molto negativi” sul resto della zona euro possono essere invitati a predisporre programmi completi di aggiustamento macroeconomico. La decisione in materia è adottata dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione. Tali programmi sono soggetti a missioni di verifica trimestrali e a condizioni rigorose in cambio dell’assistenza finanziaria.

• Sorveglianza post-programma: gli Stati membri sono sottoposti a sorveglianza post-programma finché il 75% dell’aiuto finanziario prelevato resta in essere.

Evitare gli squilibri macroeconomici

Basandosi sull’esperienza della crisi, le riforme del “six pack” hanno introdotto un sistema di monitoraggio delle politiche economiche, che si aggiunge alla normale sorveglianza nell’ambito del semestre europeo. Si tratta della cosiddetta procedura per gli squilibri macroeconomici, che prevede una serie di fasi successive:

1. Migliore prevenzione

Tutti gli Stati membri continuano a presentare il programma nazionale di riforma. Attualmente viene presentato ogni anno in aprile. I programmi sono pubblicati dalla Commissione e da essa esaminati per assicurare che le riforme programmate siano in linea con le priorità dell’UE in materia di crescita e occupazione, tra cui la strategia Europa 2020 per la crescita a lungo termine.

2)    Allarme precoce

Per individuare potenziali squilibri gli Stati membri sono sottoposti a esame sulla base degli 11 indicatori, di indicatori ausiliari e di altre informazioni, che misurano gli sviluppi economici nel tempo. Ogni anno la Commissione pubblica, a novembre, i risultati nella relazione sul meccanismo di allerta. La relazione individua gli Stati membri per i quali occorre un’ulteriore analisi (esame approfondito) ma non trae conclusioni.

3)    Esame approfondito

La Commissione procede a un esame approfondito degli Stati membri individuati nella relazione sul meccanismo di allerta potenzialmente a rischio di squilibri. L’esame approfondito è pubblicato in primavera e conferma o nega l’esistenza di squilibri e se detti squilibri sono eccessivi o no. Gli Stati membri devono tener conto delle conclusioni dell’esame approfondito nei loro programmi di riforma per l’anno successivo. Le conclusioni delle verifiche sono integrate nella consulenza che la Commissione fornisce a ciascuno Stato membro nelle raccomandazioni specifiche per paese pubblicate alla fine di maggio.

4)    Procedura per gli squilibri eccessivi

Se conclude che in uno Stato membro esistono squilibri eccessivi, la Commissione può raccomandare al Consiglio che lo Stato membro predisponga un piano di azioni correttivo, comprendente i termini di attuazione delle nuove misure. Le raccomandazioni sono adottate dal Consiglio. La Commissione e il Consiglio verificano durante tutto l’anno l’attuazione delle politiche previste nel piano di azioni correttivo degli Stati membri.

5)    Ammende a carico degli Stati membri della zona euro

Le ammende vengono imposte solo in ultima istanza e sanzionano la ripetuta mancanza di azioni, non la mancata correzione degli squilibri. Se conclude ripetutamente che il piano di azioni correttivo di uno Stato membro della zona euro è insoddisfacente, ad esempio, la Commissione può proporre al Consiglio di imporre un’ammenda pari allo 0,1% del PIL all’anno. Le sanzioni possono essere imposte e aumentate se gli Stati membri non adottano misure sulla base del piano (si parte da un deposito fruttifero pari allo 0,1% del PIL, che può essere convertito in un’ammenda in caso di infrazione ripetuta). Le sanzioni si intendono approvate a meno che non siano capovolte a maggioranza qualificata degli Stati membri.

Per il futuro

La Commissione Europea ci informa che, seppur le riforme intraprese negli ultimi tre anni siano senza precedenti, la crisi ha dimostrato in che misura è aumentata l’interdipendenza delle nostre economie dalla creazione dell’Unione economica e monetaria; pertanto ritiene di particolare importanza che i Paesi della zona euro collaborino sempre più strettamente per adottare decisioni politiche che tengano conto degli interessi degli altri membri della zona euro.
Le idee della Commissione europea per il futuro figurano nel piano per un’Unione Economica e Monetaria autentica e approfondita, pubblicato il 28 novembre 2012:

Il piano delinea come procedere passo per passo nei prossimi mesi e anni sulla base dell’architettura di cui disponiamo.
La Commissione ha già sviluppato le proprie idee su un quadro per il coordinamento delle grandi riforme strutturali per incoraggiare e sostenere gli Stati membri che attuano riforme difficili. Le sue proposte saranno sviluppate dopo le discussioni al Consiglio europeo, al quale – come sempre – l’Italia parteciperà.

Scheda semestre europeo